顶层设计再助力生态环境保护

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日前，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过了根据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》制定的脱贫攻坚、教育脱贫、生态环境保护三个补“短板”规划。对于生态环境保护，会议通过发表《“十三五”生态环境保护规划》（下文简称《规划》）确定了以后我国需要完成的任务，引起了广泛关注。

统筹治理更佳

生态环境保护离不开三要素：大气、水、土壤，而我国先后出台了这三大领域的污染防治行动计划，力求从全方位出手改善生态环境。三者之间，“大气十条”出台最早。

据了解，“大气十条”实施三年来，环境质量数据变化明显。环保部副部长赵英民给出了详细解释，其变化表现在三方面。

第一是全国颗粒物浓度大幅度下降。2015年，全国338个地级以上城市PM10浓度比2013年下降了9．3％，其中京津冀、长三角、珠三角2015年的PM2．5平均浓度分别比2013年下降了27．4％、20．9％和27．7％。今年1—10月，338个地级及以上城市PM10的浓度比去年同期又下降了9．4％。京津冀、长三角、珠三角PM2．5平均浓度分别比去年同期下降了14．5％、14％和14．7％。

第二是优良天数明显增加。今年1—10月，338个地级及以上城市优良天数比例是81．4％，同比提高了3．6个百分点。

第三是重污染天数显著降低。监测数据显示，首批实施新环境空气质量标准的74个城市，2015年重污染天数占全年比值4．1％，同比2013年下降了52．3％，也就是说，2015年全国重污染天数比2013年下降了52．3％。其中京津冀2015年比2013年下降了51．7％。

可见，随着时间的推移，只要坚持不懈地实施政策，改善环境的效果就会逐渐显现，因此，《规划》提到，未来我国将大力实施大气、水、土壤污染防治行动计划，以提高环境质量为核心，对重点地区、流域、行业实行排放总量控制，加快实施一批生态环境保护重大工程，开展造纸、建材等15个重点行业治污减排专项治理，实施工业污染源全面达标排放计划，综合整治农业面源和畜禽养殖等污染。推进重点区域和重要生态系统保护与修复，构建生物多样性保护网络。

需要指出的是，大气、水、土壤三者可以综合考虑、实施治理。例如，水污染虽然是由水体现出来，可追根溯源很多问题来源于岸上，所以，大多时候治理水污染需把水和陆地看成整体才可以系统地解决问题。

业内人士表示，水、土壤、大气、生（生物）处于一个生态系统，污染物质之间存在介质的传递关系，而目前我国大多数区域都面临水、气、土立体式污染的现状下，应坚持统筹治理，实施水气优先治理、率先达标，并长期治土。

制度仍需完善

生态环境的治理，其实还需要各种制度的完善。从《规划》可知，我国未来将完善企业排放许可、排污权交易、环境损害赔偿等制度，建立多元化、跨区域生态补偿机制，强化环保督察执法，适时开征环境保护税，深化资源环境价格改革，打造绿色金融体系，建设美丽中国。

事实上，我国已经出台了以上提到的一些政策，例如，去年财政部、环保部、国家发展改革委联合发布《排污权出让收入管理暂行办法》并在之后开启了试点工作。但是，由于我国各地方可以对排污权进行收储、出让与转让，即地方政府是排污权交易市场上的主体之一，又进行着交易行为。不难预见，地方政府既是规则的制定者又是规则实施者的情况下，排污权交易市场混乱或冷淡也就在所难免。

因而，专家认为，下一阶段要着重从构建排污权交易的技术支撑体系、建立排污权交易的政策长效机制、培育规范合理的排污权交易市场三个方面推进企业排放许可、排污权交易的制度完善工作。

除此之外，环境保护税也是大众讨论的热点。

今年6月，国务院环保税法调研组就环境保护税相关情况在南京展开调研，8月29日，环境保护税法草案提请全国人大常委会审议，至此环境保护税的立法正式开始。

不可否认，制定环境保护税法、推进环保费改税，将从根本上解决现行排污费制度存在的执法刚性不足、行政干预较多等问题，将为我国的绿色发展道路、环境保护起到促进作用。但环境保护税法属于新生税法不免有质疑出现。

北京大学林肯研究院就曾测算，2014年中国GDP为644791．10亿元，税收收入129541．12亿元，因此环境税负占GDP的比重为3．6％，占总税收的比重为17．93％，远高于经合组织（1．56％，5．07％）和欧盟（2．5％，6．3％）的平均水平。在OECD国家中仅有丹麦（4．11％）、斯洛文尼亚（3．86％）、意大利（3．85％）和土耳其（3．83％）四国环境税占GDP比重高于中国。

基于此，有观点提出，我国已有环境税负较高，如果再开征新的“环境税”大有重复征税的嫌疑，过高的税收无疑将加重企业的负担，经营成本上涨的企业很有可能会把环境保护税变成商品价格的一部分转嫁给消费者。

事实上，我国在提出环境保护税法草案时就考虑过这个问题，财政部部长楼继伟表示，立法是按照“税负平移”的原则，将现行排污费制度向环保税制度转移，以现行排污费征收标准作为环保税的税额下限。

并且企业如果采用了先进技术减少污染物排放，纳税人排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家或者地方规定的污染物排放标准50％的，减半征收环境保护税。